中国户籍制度改革真相:为什么中国现在在逐步放弃户籍制?

中国户籍制度改革真相:为什么中国现在在逐步放弃户籍制?

军事新闻2020-07-21 23:53:27

本文转载自新财富酷鱼(www.ikuyu.cn)——投研交流及高端金融定制服务平台

作者:中金公司 王慧

中国户籍制度的建立、演进与改革

户籍制度曾为我国快速工业化贡献卓著。这背后源于在我国建国初期,优先发展工业的政策导向。通过工农产品价格“剪刀差”1为工业化提供资本积累和降低成本,而户籍制度则保证了稳定且持续的“剪刀差”。

但户籍制度也造成了城乡二元分割。世界上大多数国家没有户籍制度,人口的迁徙是自由的选择,人口的自由流动也促进了资源优化配臵和社会均衡发展,推动了城市化进程。而因为户籍制度,无论是农村人口进入城市,还是中小城市人口进入大城市,都面临着落户门槛。落户往往是享有医疗、教育、社会保障等公共服务的前提,这也成为我国城市化进一步提升的障碍。

我国的户籍制度经历了自由迁徙期、严格限制期、半开放期,如今的户籍制度改革正着力打破二元分割格局,实现真正的城市化。截至2015年底,我国非农业户口人数约5.2亿,城镇常住人口7.7亿,有2.5亿的流动人口居住在城市。常住口径的城镇化率达到56%,但户籍口径的只有37%,两者相差19个百分点。

自由迁徙期:户口登记制度建立(1949~1958)

建国初期,户籍制度最初是作为人口数据的统计手段而建立的,即户口登记制度。作为人口统计的主要手段,户口登记制度于1951年2首次在全国的城镇实施。1955年3登记扩大到农村地区。这时的户籍制度主要发挥的是登记功能。1954年中国颁布实施第一部宪法,其中规定公民有“迁徙和居住的自由”。这段时期是我国历史上户口迁移最频繁的时期,非农业户籍人口年均增长率达到4%。

1955年后,人口自由流动逐渐受限。随着工业化发展战略的确立,政府用工农业产品价格“剪刀差”来扶持工业发展,农民生活长期得不到改善,农村进城群体日益庞大。为了保持稳定的“剪刀差”,保证足够的人口从事农业粮食生产,以及对发展工业化充足的粮食供应,政府先后就“劝止农民盲目流入城市”、“防止农村人口盲目外流”、“制止农村劳动力盲目外流”等问题发布多个政策文件,限制农民进城。那时产生了一个新的词汇——“盲流”,指的就是未经许可即离开乡土、“盲目流入”城市的农民。

严格控制期:城乡二元结构形成(1958~1978)

1958年,户口登记条例奠定了我国城乡二元户籍制度的格局。1958年1月9日,全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》,第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍,规定“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入证明,向常住户口登记机关申请办理迁出手续”。这显示人口流动进入严格控制期,在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。1975年,宪法正式取消了有关迁徙自由的规定,此后一直没有恢复。

二元户籍制度加剧了中国社会的城乡分割。。一方面国家通过统购统销和合同订购的政策,长期在农村以低价收购粮食,而城市人口不生产粮食,却可以凭借“非农业户口”领取粮食。社会经济福利等多方面的政策都向城市倾斜。另一方面,只有符合如国有企业招工、城市征地、招干、参军等少数条件才能转换为非农业户口,不同户口之间转换渠道不畅,人口的地理迁徙受限进一步加剧了城乡分割。这段时期非农业户籍人口年均增长率为0.4%,户籍口径的城镇化率由最高20.7%降至15.1%。

半开放期:户籍制度逐渐放松(1978~2014)

放松的背景:市场经济改革,家庭联产承包责任制的推广,外向型加工业的繁荣。改革开放前夕,长期实行的农村集体经济由于生产力低下濒临瓦解,家庭联产承包责任制在80年代初开始推广。随着生产力显著提高,粮食产量有了质的飞跃。与此同时,改革开放后外向型加工业蓬勃发展,用工需求迫切。而90年代市场经济改革取消了粮食供给制度、副食品供给制度、燃料供给制度,则为城市向农村人口开放大门创造了条件。

方式与路径:1980年技术干部的农村配偶可落户城市,国家供口粮,“农转非”指标也有所放宽,从不超过当地非农业户口人数的1.5%上调至2%。1984年开始,农民可自带口粮落户城市,户籍管理开始由指标控制向准入条件控制过渡。“农转非”政策放宽后,城市人口快速增加,但是由于粮食的统购统销政策仍存,“农转非”人数仍受国家粮食供给的制约,1989年国务院要求严格控制“农转非”过快增长,户籍制度改革出现了反复。直到90年代市场经济改革使得粮票、油票成为历史,这为户籍制度改革创造了一个关键性条件。1997~2001年的一系列政策,使得小城镇的落户限制全面放开,2008至2013年的一系列政策,使得中等城市的户口限制进一步放开。

放松的结果:城镇化率提升促进经济快速发展,但但“农民工””群体仍无法扎根城市。1984年后常住口径的城镇化率快速提升,成为中国经济之后20多年飞速发展的强劲动力。然而,尽管户籍管理开始由指标控制向准入条件控制过渡,但是准入条件仍然苛刻,尤其是土地财产权问题没有得到解决,而且最具吸引力的大城市的落户仍被严格限制。于是日益庞大的农民工群体遭遇了一种令人尴尬的身份迷失,难以扎根城市,最直接的结果是形成了一年一度、蔚为壮观的人口大迁徙——春运。需要注意的是,80、90年代撤县改市(区)和撤乡建镇带来的户口农转非的变化并不是真正意义上的户籍制度改革,这也使得我国的城镇化率存在虚高的成分。

开放度进一步提升:户籍二元制逐步退出历史舞台(2014至今)

城市化与经济发展水平相辅相成。这一关系其实解释起来并不难,人均GDP越高,越会吸引更多的人口聚集,而更多人口聚集的城市将进一步增强经济增长的动力,从而进一步提升人均GDP。然而户籍制度制约了我国城市化的进一步提升,深化户籍制度改革势在必行。

2014年国务院出台户籍制度改革顶层设计,取消农业户口和非农户口的性质区别,户籍二元制将逐步退出历史舞台。2014年《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出“到2020年实现户籍人口城镇化率达到45%左右,努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。2014年7月国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,首次提出“取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型,统一登记为居民户口,体现户籍制度的人口登记管理功能”。这也就意味着不再依据户口性质统计农业人口与非农业人口,改为根据户口登记地的城乡地域属性划分统计城镇户籍人口和农村户籍人口。

从地方省市来看,目前全国共有29个省市区4出台了户籍制度改革实施方案,都提出要取消农业户口和非农业户口性质区分,建立统一的城乡户口登记制度。总体来看,中小城市基本可以自由落户,大城市的落户条件进一步明确、难度降低,然而特大城市落户态度仍然比较保守,都准备推出“积分落户”制度。

户籍制度改革的难题和地方实践经验

我国户籍制度改革的困境在于在户口登记的基础上嵌套了各种制度,包括社保、教育、就业、生育、住房、土地等等一系列涉及个人生存的制度,而这些制度无一例外地将城镇人口和农村人口区别对待,共同构成了我国二元社会结构的制度基础。因此,户籍制度改革改的不仅仅是户口本身,还需要与之相关联的公共服务、社会保障、城乡土地制度、住房制度,乃至中央和地方的财政体制的综合配套改革。从户籍制度改革的历史来看,正是通过推动与户籍制度相关联的各种城乡体制改革,让户籍制度松绑,才有了改革的可能。

以下我们将具体分析这些问题,并列举我们在城市调研过程中观察到的比较成功的地方实践,这些实践经验对于全国范围内的户籍制度改革具有一定的参考意义,也显示了户籍制度改革的出路和户籍口径城镇化率提升的突破口。

公共服务:社会保障均等化

户籍制度正在逐步的与社会保障体制脱钩,为户籍制度改革创造了空间。近年来,我国在社会保障均等化方面的政策有明显的突破,主要包括养老、教育、低保和医疗四个方面。随着2014年合并新农保和城居保,建立全国范围内统一的城乡居民基本养老保险制度;2015年统筹设计城乡一体化的义务教育经费保障机制;2015年城乡低保标准统一;2016年实施居住证暂行条例,以实现常住人口全覆盖、公共服务均等化,持证的流动人口也可享有市民待遇;2016年整合城镇居民医保和新农合,建立全国范围内统一的城乡基本医疗保险制度。很多省市在统一城乡居民,以及统一常住人口与户籍人口所享有的社会保障方面都取得了很大进展。

安徽案例:铜陵市的社会保障城乡一体化

以安徽省,为例,安徽铜陵市进行了比较彻底的户籍制度改革,而且时间上早于全国整体。早在2011年11月,铜陵市在安徽省率先展开户籍制度改革,先后出台十多个文件5,废除暂住证、实行居住证管理,取消了农业户口和非农业户口的区分,城市落户条件仅限于合法稳定职业和合法稳定住所(含租赁)。2014年底,铜陵市总人口约74万人(属于中等城市),城镇化率达到了78%,户籍口径的城镇化率为58%,在安徽省的所有城市中排名第一。在养老、教育、低保和医疗等多方面基本实现城乡一体化,农民工随迁子女接受义务教育比例达到100%,城乡常住人口基本养老保险覆盖率为62%,基本医疗保险覆盖率为95%。

从铜陵市的实践经验看,实现公共服务均等化对地方财政实力是一个考验,但考虑到扩大内需的作用,以及较长的支付时间区间,实际上这一压力并非像数字看起来那么大。根据铜陵市城乡一体化工作办公室测算,铜陵每接收一个新居民,财政就要支出七万多元。这一数字与国务院发展研究中心2010年时做的测算基本一致(根据国务院发展研究中心的测算,为一名外来务工者终生提供城市社会服务的成本平均为八万元)。但是这并不是一次性支出,而且随着进城人口增多也会拉动消费、投资等方面的需求,从而扩大财政收入,因此将这一压力延长来看,并没有那么大。

土地问题:带“权”进城,有偿退出和土地流转

唯有户籍和土地联动改革,才能增强农民进入城市居住和生活的动力和支付能力。从29个省市已发布的户籍制度改革文件来看,都提出了现阶段不得以退出“三权”(土地和山林承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权)作为农民进城落户的条件,进城落户农民是否有偿退出“三权”,应在尊重农民意愿前提下开展试点。也就是说农民可以带“权”进城,将户籍与土地财产权利脱钩,是户籍制度改革一大突破。而通过土地改革释放土地内在价值,才能增加农民进城落户的意愿和支付能力。

安徽案例:有偿退宅,买房补贴

安徽省是传统的农业大省,村庄用地占全省建设用地的比例接近60%,其中宅基地面积占村庄用地的42%。宅基地闲臵和超标现象严重,户均宅基地达到1.3宗,户均面积350平方米(约等于0.52亩),约有5%的宅基地处于闲臵或者废弃状态,因此宅基地是安徽土地改革的重要内容,安徽金寨县是全国土地改革33个试点之一,试点的内容就是宅基地改革。缺乏完善的退宅机制是目前宅基地管理的最大问题,安徽省的一些市、县鼓励农民退宅进城,实现宅基地的有偿退出,但激励机制在不同的市、县有所不同:

·有偿退出宅基地:退宅是指农民自愿退出本户现有宅基地并自行拆除房屋后复垦还耕还林的,承诺今后不再建房,但复垦后的土地使用权、收益权不变,仍归原宅基地使用人。例如宁国市对农民自愿退出宅基地,给予每亩4~6万元的资金补助,宁国市可退出的宅基地总面积大约有2,800亩,在政策推出的当年,宁国市有偿退出宅基地45亩。

·退宅后进城买房:安徽省2016年2月发文,对自愿退出宅基地的村民给予奖励,并在村民购买当地城镇住房时一次性发放。具体的补偿标准由各市、县根据当地情况而定。在安徽省发文之前,省内已经有一些市、县做了相关的尝试,我们汇总在了图表6中,整体来看按购房面积每平米补助在200~300元,相当于当前住宅均价的6~10%左右,补助的上限为每套2~3万元。

·金寨县作为全国土改33个试点之一,发布了比较全面和具体的农村宅基地自愿退出奖励扶持试行办法,从4月1日开始执行。首先,退出宅基地给补偿。房屋拆迁补偿户均约为11万元,退宅补偿户均约为2.2万元,合计补偿额为13.2万元。其次,。进城入镇买房享补助。在2016年底前去镇或者县城买房的,上述拆迁标准上浮15%或者30%;并按照购房面积给予每平米200元或者800元补助,最高不超过100平方米;金融机构还可提供不超过每户20万元或者10万元的免抵押惠农安居贷款;三项合计取中值,相当于在前述补偿基础上再新增24万。金寨县的补偿和补助金额相比安徽其他市县高出了很多,这也显示了我国宅基地改革的一个方向。

住房问题:住有所居,居有所安

城市房价与农民能否落户息息相关。农民落户城市后的居住问题同样是个难题,现在很多城市的高房价连城市居民都难以承受,更别提准备落户城市的农民。于是很多城市出现了限购,以期控制房价上涨,而将城市购房资格与户籍相关联则是城市限购措施中常见的条款。我们在专题报告6中曾对比上海和重庆的房价,前者是越调越涨,后者不调反而不怎么涨。这显示了调控不仅难以解决高房价的问题,而且还与户籍制度改革相悖。城市高房价的症结主要在于供应端,一个是供应量,一个是供应结构。重庆在这方面显然是很成功的范例。

重庆案例:住房制度的供给侧改革

重庆了没有限购,但过去五年房价只涨了12%,房价与居民收入相适应。与全国其他省市相比,重庆的房价收入比处于全国较低水平。但这并不是因为重庆的职工工资水平高,2014年重庆在岗职工平均工资只有五万元,在全国处于较低水平;而是因为重庆的房价水平更低,2014年重庆住宅销售均价为5,000元/平方米。相当于一个职工一年的工资收入可以买十平方米,如果是双职工家庭,意味着五年就可以买一套九十平方米的住房。

这样的房价是与重庆居民收入水平相适应的,因此有利于房地产市场的健康发展。

从供应量看,重庆通过调整供地节奏,避免地价抬高房价。从房价和地价的相关性分析中就可以看出,住宅的销售价格与土地价格息息相关,从全国均值来看,地价大约是房价的1/3。如果地价太高,那么房价就不可能低。因此,重庆政府通过调整供地的节奏来调控土地价格,避免地价抬高房价,这也是重庆能够维持一个与当地经济发展和居民收入相适应的房价的前提。

从供应结构看,重庆坚持“市场+保障”的双轨制理念,而且商品房和保障房的建筑区域不可过度分离。房地产供应体系可以分为公共住房和私人住房两个层次,前者以政府为主提供基本保障,后者以市场为主满足多层次需求。“市场”和“保障”的建筑区域不可过度分离,需要考虑到家政人员、周围商圈服务人员的居住。另外,在保障房周围,也要考虑教育和医疗的需求。重庆积极构建和完善以公租房为重点的住房保障体系,大力推进公租房的建设管理(图表8),解决低收入家庭以及外来务工人员的住房需求。截至2015年底,重庆累计开工建设公租房69.2万套,4,475万平方米。预计到2020年,通过实施公租房和其他保障住房,重庆城镇住房保障覆盖率7将达到23.5%。

规模之别:特大城市应是户籍制度改革的重点

我国目前的户籍制度。改革侧重于针对不同人口规模的城市采取差别化的政策。根据2014年国务院的户籍制度改革意见,“全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件、严格控制特大城市人口规模”,这一改革对不同规模的城市采取差别化政策。我们调查了中部六个省会城市,西部的重庆、成都和西安,表东南沿海的佛山和厦门,以及北上广深四个一线城市的落户制度(图表11),发现以下特征:

·四个一线城市基本都推出了积分落户制度(北京是征求意见稿),落户的标准更加明确,但是仍有落户名额的限制,落户难度依然较大;

·中西部人口规模在500万以下的省会城市的落户条件均有所放松,比如大学生可以先落户再找工作,务工人员缴纳社保的要求年限缩短,租房居住也满足稳定住房的要求,例如合肥、长沙、南昌、太原、郑州等。成都虽然城镇人口规模较大,但落户条件也相对宽松;

·中西部人口规模超过500万的省会城市大多都计划出台积分落户政策,目前的落户政策对于高学历人才比较宽松,但对于普通务工人员变化不大,大多仍然要求5年的工作时间,例如武汉、西安、重庆中心城区等。

总体来看,中小城市基本可以自由落户,不过中小城市的人口流动和户籍制度的矛盾本身就不大。大城市的落户条件有所放松,有助于缓解部分矛盾。然而目前户籍制度改革对于特大城市仍然是一种保守的态度,但这些城市才是人口流入的主要目的地,是人口流动和户籍制度矛盾最大的地方,也是户籍制度改革需要重点推进的地方。

大城市和特大城市因为经济发展水平高,工作机会多,医疗和教育资源丰富,自然的吸引了人口的聚集。更多的人口聚集在大城市和特大城市,意味着更多的人获得更高的收入,有助于进一步释放内需;意味着更多的人获得更好的教育和生活,有助于促进创新和提高全要素生产率;也有利于资源的合理配臵和有效利用;从而带动经济更快的发展。但是人为的控制城市规模,则有违这一自然发展趋势,反而会限制内需的释放,创新的迸发,以及经济的发展。如我们前文所述,户籍制度改革就是要将户口登记制度与其他制度相分离,包括社保、教育、就业、生育、住房、土地等等,限制城市规模实际上就是人为提高了大城市的户籍含金量,有悖户籍制度改革的最终目标。

户籍制度改革的影响

户籍制度改革有助于减少人口季节性迁徙,平稳经济活动;释放内需,拉动消费升级;对城市供给和规划提出更高要求,促进城市升级;从而实现真正的城市化。受益的行业和上市公司请参见图表18。

实现真正的城市化

我国目前常住口径和户籍口径的城镇化率相差20个百分点,这中间的差别意味着2.5亿的人口居住在城镇,但是未能享受到市民待遇,生活需求基本没有释放,只能算是半城镇化。根据我国新型城镇化规划,到2020年实现户籍人口城镇化率达到45%左右,实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户,也就意味着从今年开始平均每年升户籍口径城镇化率要提升1.5,个百分点,口每年新增城镇人口2,300万人,这一增速高于过去历次五年规划。

不见“候鸟迁徙”,平稳经济活动

中国一年一度的人口大迁徙可以说是蔚为壮观,而出现这一现象的根源则是流动人口的家庭所在地与工作所在地不符。这样大规模的人口流动不利于城市的经济活动的稳定,比如现在深圳等流动人口占比较大的沿海城市存在“九三现象”,即每年只工作9个月,春节前后3个月返乡;也给交通运输带来极大的压力,春运期间铁路旅客运输人次是总人口数的2倍。只有流动人口在城市落户后,才会带动整个家庭迁入城市,而稳定的人口则有助于经济活动的平稳。

释放内需,拉动消费升级

流动人口消费习惯与市民不同。根据全国农民工监测调查报告,大约有1/3的农民工是住在雇主提供的宿舍里的,约1/3的租房居住,只有不到1%的是购房居住。而不论是住在宿舍,还是租房居住,生活需求基本没有释放,包括家具家电、装修装饰等。饮食也以方便食品为主,农民工是方便食品的主要消耗对象,而近年来随着中部城市崛起,人口回流至户籍所在地,沿海地区的方便食品消费不断降低,但中部地区方便食品的消费并没有相应提高,全国方便面销量连续四年下滑,这也从侧面反映了落户对于消费需求释放的影响。

流动人口落户城市有助于释放消费需求和促进消费升级。从城乡对比来看,农村居民的消费倾向高于城市居民,因此,户籍制度改革带来的收入水平和社会保障水平的提升有助于释放这部分人的消费需求;户籍制度改革还有助于改变这部分人的消费结构,从流动型消费转化为定居型消费,如图表17所示,当农村居民转变为城市居民,衣着、教育娱乐、交通通讯、家庭设备等方面的支出增加最多。

对城市供给和规划提出更高要求,促进城市升级

户籍制度改革将打破人口自由流动的障碍,人口将继续流向更具吸引力的地方,这些地方往往是大城市和特大城市。而为了适应户籍制度改革的趋势,容纳更多人口,避免城市病,这就对城市供给和规划提出更高的要求,从而促进城市升级。

加大供给,包括土地供给和住房供给。限制城镇建设用地供给必然导致供不应求,从而推高地价,进而推高房价,其实耕地占补平衡可以从全国范围内考虑,在北京、上海等超大城市还留存耕地并不符合资源利用效率最大化原则。供给还要注重结构性匹配,例如保障房的供给量、位臵和管理。城市里容纳了各行各业的人,收入水平也存在差异,但是如果通过房价完全割裂不同收入水平家庭的居住区域,将增加交通成本、时间成本、以及劳动力成本,不符合经济效益。

规划要具备预见性和合理性。经过过去30多年的发展,中国城市面积不断扩大,聚集了更多的人口和产业。但是在城市化快速发展下,有些城市自由式发展,规划缺乏预见性,城市建设重生产、轻生活,开发建设挤压绿色空间,城市发展与产业发展不相适应,工作区域与生活区域过度分离,带来了交通拥堵、水质污染、空气污染等众多“城市病”。这些问题都不是能够通过限制人口规模能解决的,而需要通过规划。

受益的行业和上市公司

如前文所分析,户籍制度改革将有助于大消费板块(包括食品饮料、服装、日化、教育、娱乐、旅游、家居、家电、汽车等),金融服务,城市基础设施建设(地上的轨道交通、道路、园林、建筑装饰,地下管网等)),公用事业(污水处理、垃圾处理等)以及智慧城市建设相关的电子信息和软件行业的发展。我们筛选了中金公司行业分析员覆盖的相关上市公司,供投资者参考。

公众号转载请附带下方二维码,否则一律举报处理

点击“阅读原文”,登陆新财富酷鱼(www.ikuyu.cn),阅读更多精彩研报

宫心新娱网 Copyright @ 2011-2020 宫心新娱网 All Rights Reserved. 版权所有 备案号:京ICP备1230110号